【深度】AI时代反垄断的三大核心问题：执法时机、平台拆分与监管工具化

在全球新一轮反垄断浪潮中，有三个关键问题正在影响科技监管格局：

• 反垄断执法现在处于什么时机？

• 平台企业拆分的可行性如何？

• 反垄断是否应成为AI治理工具？

近日，清华大学国家战略研究院特约研究员刘旭在和智幻时刻Fungimind的独家对谈中，对这些核心议题给出了深入分析。

以下是我们基于这期播客内容对以上三大问题所做的讨论整理。

刘旭：清华大学国家战略研究院特约研究员，反垄断专家，长期关注反垄断执法实践与司法实践。他的观点被财新、澎湃新闻等权威媒体引用。

尽管美国政府更迭，但反垄断执法的强化趋势却保持了延续性：从特朗普到拜登、再到特朗普，美国反垄断在经历近20年放松管制后选择了历史性回归。

在拜登政府时期，Lina Khan作为联邦贸易委员会（FTC）主席，以其鲜明的反垄断立场重新定义了科技监管的边界。她在耶鲁法学院期间撰写的《Amazon's Antitrust Paradox》一文，挑战了传统的反垄断分析框架，主张即使价格下降，平台企业仍可能通过垄断地位损害竞争，这一观点在学界和政界引起广泛关注，也为她赢得了"明星执法者"的声誉。

近月来，特朗普重新执政后，虽然更换了执法团队，但反垄断诉讼并未终止或转向。清华大学国家战略研究院特约研究员刘旭指出： “与其说是特朗普政府在跟随拜登政府的反垄断政策，倒不如说是拜登政府一定程度上延续了特朗普政府时期对高科技的反垄断调查。”

在她离任之际，许多科技巨头对特朗普新政府充满期待。然而，我们如今看到，新的反垄断诉讼被推进了，包括Google、Meta等关键企业。

新任FTC主席Andrew Ferguson在多个公开场合明确表示，要保护“美国互联网行业的思想市场”。他认为Facebook和Google涉嫌滥用市场支配地位，不仅影响了思想市场的自由竞争和繁荣，甚至可能阻碍AI产业的健康发展。

这种执法延续性反映了美国反垄断政策的深层逻辑转变。从历史维度看，美国对科技企业的态度经历了完整的政策周期：20世纪末克林顿政府对微软发起的反垄断调查，曾被视为新经济时代监管的里程碑，但2004年与微软的和解协议标志着美国进入了对高科技企业长达近20年的放松管制阶段。

在此期间，美国监管部门基本采取了“不干预”的政策，允许科技巨头通过数据积累、网络效应和生态整合建立起前所未有的市场支配地位。

与此形成鲜明对比的是，欧盟从2010年开始对Google展开持续调查，至今已累计处罚超过82.5亿美元。

“只要耽搁一天，耽搁一年，违法者就可以多收获一年的违法所得...他们要的是数据，要的是网络效应，要的是让那些创新企业或者对其构成威胁的企业进不来、活不下去。”刘旭表示。

值得注意的是，美国反垄断执法也带有明显的政治色彩。特朗普对科技巨头的态度既有政策考量，也掺杂个人因素——在2016年和2020年的竞选过程中，这些平台被认为对民主党候选人更为友好，这种“不公平待遇”的感知也影响了执法取向。

美国联邦贸易委员会FTC大楼

在这场浪潮中，Google的案件备受关注。2024 年 8 月，法院认定 Google 在搜索业务中存在非法垄断。美国司法部主张技术救济，Google 反对并提出上诉，目前该案还在救济阶段。

这起案件被认为是自微软案以来最重要的科技反垄断诉讼。在2020年10月，美国司法部联合11个州对Google提起诉讼，指控其在通用搜索服务和搜索广告市场构成非法垄断。

核心指控包括：Google通过与苹果、三星等设备制造商签订排他性协议，确保其搜索引擎成为默认选项；向苹果每年支付高达180亿美元，以维持在Safari浏览器中的默认搜索地位；通过这些手段巩固了超过90%的搜索市场份额。

2024年8月，联邦法官Amit Mehta在长达277页的判决书中认定，Google在搜索业务中构成非法垄断。法官特别指出，Google的行为“损害了竞争过程，阻碍了创新，并使消费者承担了更高的广告价格。”

美国司法部随即提出了技术救济方案，包括强制剥离Chrome浏览器（全球市场份额约65%）、禁止Google与设备制造商签订默认搜索协议、要求向竞争对手开放搜索索引和数据，以及限制Google在Android系统中预装自家应用。

Google对此强烈反对，称这些措施“过于激进且有害创新”，并已启动上诉程序。

法官预计将在今年9月1日劳动节前宣布最终救济方案，其中对AI在未来搜索竞争中作用的评估将成为关键考量因素。

与搜索案并行，Google还面临另一起关于广告技术的垄断诉讼。2023年1月，司法部在弗吉尼亚州联邦法院提起诉讼，指控Google在开放网络广告技术市场构成垄断。

美国司法部在起诉书中详细描述了Google如何同时扮演数字广告交易中的三个关键角色。

让我们想象一个传统的房地产交易：Google既拥有房地产经纪公司（代表广告主购买广告位的Google Ads），又控制着房产中介平台（帮助网站发布商出售广告位的AdManager），同时还运营着房产交易所（连接买卖双方的AdX交易平台）。

这种“既当运动员又当裁判”的角色让Google能够操纵整个交易过程。

美国司法部的调查发现，Google利用这种垂直整合的优势，在广告拍卖中给予自家产品优待，人为抬高广告价格，同时通过技术手段阻碍竞争对手获得优质广告资源。

据统计，Google在美国开放网络广告技术市场的份额超过80%，每年从中获得数百亿美元收入。并且，由于AI正在重塑搜索市场，Google完全有理由称搜索市场的边界正在扩大，以此主张执法时机的不当。

但如果该案败诉，Google可能被迫剥离其广告技术业务，这将重塑价值数千亿美元的数字广告生态系统。

分析师预计，这起案件的判决结果将直接影响亚马逊、Meta等其他科技巨头的广告业务模式，并可能引发整个行业的结构性调整。

2. 延迟执法的历史代价

当生成式AI重塑搜索和广告市场竞争格局时，一个根本性问题也随之浮现：对科技巨头的反垄断审查究竟是否为时已晚？

在和智幻时刻的对话中，刘旭明确表示： “我认为是来得太晚了。” 这一判断基于对AI发展时间窗口的逆向思考——当前AI应用的爆发式增长，恰恰可能反映了此前市场准入壁垒的存在。

“当我们发现AI在最近两年才成为热门话题时，是否应该反思：此前Google或Facebook长期占据的流量入口，是否阻碍了AI应用获得必要的用户支持，从而延缓了整个行业的研发进度？”刘旭说。

即便在AI技术快速发展的当下，传统搜索巨头的优势依然难以撼动。用户在过去20多年中形成的搜索习惯——通过几个关键词获取信息——已经成为一种"肌肉记忆"。相比之下，AI交互需要用户提供详细的背景描述和场景限定，学习成本明显更高。

更为关键的是，Google作为搜索引擎的市场支配者，同时也在积极布局AI业务。该公司已将其Gemini AI模型整合到搜索结果中，这种垂直整合是否会进一步巩固其生态优势，以及市场是否为新进入者保持足够的开放性，都需要监管部门的密切关注。

欧盟的执法历程为理解延迟成本提供了重要参照。自2010年启动对Google的调查以来，欧盟花费了超过十年时间才完成主要案件的审理，期间共发起三起重大诉讼：2017年因滥用搜索主导地位推广购物服务被罚24.2亿欧元；2018年因Android系统反竞争行为被罚43.4亿欧元；2019年因广告业务限制性条款被罚14.9亿欧元。

这种漫长的调查周期既反映了技术复杂性，也暴露了被调查企业的策略性拖延。

“互联网企业本质上不希望被执法机构干预，它们会想尽办法延缓调查进程，”刘旭分析道，“包括提出程序性异议、申请听证、游说政府官员，以及资助学者发表有利观点等。”

这种拖延战术的效果显著：每多拖延一年，违法企业就能多获得一年的数据积累和网络效应强化，进一步抬高竞争对手的进入门槛。

这也解释了为什么欧盟在汲取经验教训后，推出了更为直接的《数字市场法》，试图通过事前监管避免事后执法的滞后性。

3.Meta拆分案：十年并购的清算

另一边，Meta面临的拆分威胁源于一起跨越十年的反垄断诉讼，这起案件被视为平台经济监管的重要测试。

这场法律争斗的核心在于一个看似矛盾的现象：监管机构试图撤销他们曾经批准的交易。

2012年，Meta彼时名为Facebook，以10亿美元收购当时仅有13名员工的Instagram，这笔交易在当时被许多人视为价格过高的赌注。

两年后，Facebook又以190亿美元的天价收购WhatsApp，创下当时科技行业并购记录。这两起收购在当时都获得了FTC的批准，监管机构认为这些应用之间存在显著差异，不会实质性减少竞争。

然而，随着Facebook逐步整合这些平台——将Instagram打造成视觉内容分享的主导平台，将WhatsApp发展成全球最大的即时通讯应用——监管机构开始意识到当初决策的短视。

到2020年，Facebook、Instagram和WhatsApp合计拥有超过35亿用户，形成了一个几乎不可撼动的社交媒体帝国。

2020年12月，FTC对Meta提起诉讼，指控其通过系统性收购潜在竞争对手维持垄断地位。FTC主张，Facebook明知Instagram和WhatsApp可能发展成直接竞争者，收购它们的目的正是为了消除这种威胁。监管机构引用了2008年Facebook内部邮件作为证据，其中CEO马克·扎克伯格曾写道：“最好是买下或埋葬竞争对手，而不是与他们竞争。”

在法庭上的激烈辩论中，扎克伯格曾表示在收购 Instagram 之前，从未写过他的动机是“改进 Instagram”，但却经常写道“收购的动机是建立一个快速增长、具有威胁性的新网络”。他还写道：“我不确定我写的东西到底有多乱。”

美国联邦贸易委员会声称，扎克伯格同意收购 Instagram，是因为 Facebook 自己打造代号为 Snap 的独立相机应用程序的努力遭遇了困难。

2023 年 9 月，Meta 首席执行官马克·扎克伯格离开国会山的一场活动。（Jabin Botsford/华盛顿邮报）

但对于执法者来说，该案件的核心争议在于如何定义“社交媒体市场”。Meta辩称，它面临来自TikTok、YouTube、LinkedIn甚至游戏平台的激烈竞争，社交媒体边界日益模糊，不存在垄断。

FTC则坚持认为，Facebook在“个人社交网络”这一细分市场中占据主导地位，其他平台无法提供相同的社交图谱和功能组合。

如果FTC在诉讼中胜出，Meta可能被迫进行美国商业史上最大规模的拆分行动之一。然而，这一看似简单的解决方案在实际执行中面临复杂的技术和商业挑战。

十多年来，Meta已将三个平台的核心功能深度整合。用户数据在平台间自由流动，广告定向算法共享底层数据库，内容推荐系统相互协调以最大化用户参与度。

更重要的是，Meta正在推进跨平台消息传递功能，允许Instagram、WhatsApp和Facebook Messenger用户互相通信。

刘旭介绍，Facebook在收购WhatsApp时，提供过一些有误导性的陈述，并因此被欧盟做出了处罚。它当时表示在技术上无法把WhatsApp和Facebook的信息进行打通，但实际上最后通过电话号码连接能够实现账户打通、数据融合。

这种整合程度使得简单的业务分离变得极其复杂。分析师估计，完全分离这些平台可能需要数年时间和数十亿美元投资，包括重建独立的数据中心、开发新的广告系统，以及处理数百万用户的账户迁移问题。

如果强制拆分得以实施，可能涉及Meta总计1.3万亿美元市值的重新分配。Instagram被认为贡献了Meta约40%的广告收入，而WhatsApp虽然商业化程度较低，但其20亿用户群体蕴含巨大商业潜力。独立运营的Instagram和WhatsApp可能需要开发全新的商业模式，这既是挑战也是机遇。

美国历史上的成功拆分案例为当前的司法审理提供了重要参照。1911年最高法院强制拆分标准石油公司，将其分解为34家独立企业；1984年AT&T的解体创造了现代电信竞争格局。这些先例证明，即使是看似不可撼动的垄断企业也可以被成功拆分。

然而，21世纪的科技平台与20世纪的石油公司或电信企业存在根本差异。现代平台企业的价值很大程度上源于网络效应和数据整合，而非传统的物理资产。拆分可能不仅无法恢复竞争，反而可能削弱美国企业在全球数字经济中的竞争地位。

法院还必须权衡拆分对不同利益相关者的影响。除了Meta的股东外，数百万小企业依赖Facebook和Instagram的广告平台，数十亿用户习惯了跨平台的无缝体验。强制拆分可能在短期内造成服务中断和用户体验下降，这些成本是否值得承担是法院必须考虑的问题。

基于这些复杂考量，刘旭预测：“完全拆分Meta的可能性较低，更可能的结果是有选择性的拆分，比如优先考虑分离WhatsApp。”

这一判断反映了几个实际考虑：WhatsApp保持了相对独立的技术架构，分离难度较低；其即时通讯功能具有演化为全功能社交平台的潜力，对Facebook构成最直接的竞争威胁；Meta为收购WhatsApp支付的190亿美元远超其当时收入，显示了对竞争威胁的高度担忧；独立的WhatsApp可能成为新技术整合的理想平台，为创新和投资创造新机会。

全球监管机构都在密切关注其进展。欧盟已在《数字市场法》框架下要求Meta实现跨平台互操作性，英国竞争与市场管理局正在评估类似的拆分可能性，澳大利亚和加拿大也在考虑采取相应行动。

对于整个科技行业而言，Meta案件的结果将重新定义并购策略的边界。如果拆分得以实施，可能引发对历史并购交易的系统性重新审视。亚马逊2017年137亿美元收购Whole Foods、微软2016年262亿美元收购LinkedIn、苹果2014年30亿美元收购Beats等交易都可能面临类似挑战。

这种不确定性已经开始影响当前的并购活动。科技企业在评估收购目标时更加谨慎，更倾向于选择技术互补而非竞争关系的标的。

同时，监管机构也在加强对未来交易的事前审查，试图避免重蹈Meta案件的覆辙。

在AI治理的政策工具箱中，反垄断监管的地位正在经历重要调整。当各国政府急于找到监管AI技术的有效手段时，我们提出了一个问题：反垄断法是否可以成为AI治理的替代工具？

一个在市场份额上并不占优的AI企业，可能因为其算法偏见或数据处理方式对社会造成重大影响。相反，一个市场主导地位明显的AI企业，如果能够负责任地开发和部署技术，对社会的负面影响可能相对有限。

当监管者试图将反垄断法应用于AI治理时，其实很容易发现传统框架的不适应性。市场集中度、价格效应等经典指标在评估AI企业影响力时显得力不从心。

一个拥有强大算法能力但市场份额有限的AI企业，可能对整个行业生态产生深远影响，而这种影响难以通过传统的反垄断分析捕捉。

更重要的是，AI技术的核心价值在于数据处理能力和算法创新，而非传统意义上的市场控制与竞争。即使是规模相对较小的AI企业，如果掌握了关键的算法技术或独特的数据集，也可能在特定应用场景中具有决定性优势。

这种技术驱动的竞争优势与传统的规模经济或网络效应存在本质差异。

而对于那些既有传统业务又涉足AI领域的大型科技企业来说，反垄断监管的适用性更加复杂。

这些企业可能在搜索、社交媒体或电商等传统数字业务中占据主导地位，但在AI技术方面却面临激烈竞争。简单地将反垄断措施应用于这些企业的AI业务，可能产生意想不到的后果。

以Google为例，虽然其在搜索市场的主导地位毋庸置疑，但在生成式AI领域却面临来自OpenAI、Anthropic等新兴企业的强烈冲击。

如果监管者过度限制Google整合AI技术到其搜索服务中，可能不仅无法促进竞争，反而可能削弱美国企业在全球AI竞争中的整体实力。

刘旭指出当前全球AI立法的分化格局：“现在我们看到全球存在不同的风格，欧盟会决定先行立法；中国针对部分重要区域出台政策，比如涉及到公共舆论的，要进行备案管理。但是在其他方面，我们更多依托的是一些既有的规则，包括个人信息保护、著作权法，或者是反不正当竞争法这些去约束，但是它的针对性就不是很强。”

这种碎片化的监管方式实际上反映了各国对AI治理工具选择的困惑。在缺乏专门立法的情况下，监管者往往试图将现有法律框架——包括反垄断法——扩展应用到AI领域，但这种做法的效果往往有限，“这样的情况就更多的只能靠监管部门事后的打补丁，或者通过比较周期比较长的一些司法判决，可能要等一审、二审几年之后才能得出这么一个结论。”

这种事后监管模式在AI领域具有挑战。AI技术发展速度极快，等到司法程序走完，技术格局可能已经发生根本性变化。依靠反垄断法的事后救济来规范AI行为，就像用马车时代的交通规则来管理高速公路一样不合时宜。

同时，监管不确定性对整个AI创新生态造成负面影响：“这样的话其实应该说对消费者保护来说，或者对一些AI初创企业来说，它的发展应该说并不是非常有利。”

刘旭认为，专门针对AI立法是有必要性的：“欧盟它能够率先做出相关的立法，当然也会受到一些质疑，认为人们认为这样会对AI初创企业是一种束缚，但是我们也要看到，但凡立法它就是会形成一种确定性，对于企业而言，它能够有这样形成一种合理预期。”

不过，对于出海的科技企业来说，反垄断并不是大家应该第一考虑的问题，刘旭表示：“数据合规、隐私保护和知识产权才是更紧迫的挑战。”